Foire aux questions juridiques

logo-ministere

 

La FAQ juridique a été réalisée par la Direction générale des collectivités territoriales
Sous-direction des compétences et des institutions locales
Contact : Cette adresse email est protégée contre les robots des spammeurs, vous devez activer Javascript pour la voir.

 

Cette section est en cours de refonte pour intégrer les amendements apportés par la loi MAPTAM sur la gouvernance des pôles (ouverture possible aux régions et départements), la possibilité de délégation d'actions (en plus du transfert de compétences) et l'abaissement du seuil de l'EPCI centre de 150.000 à 100.000 habitants.

 

La création d'un pôle métropolitain

Quelles sont les bases juridiques du pôle métropolitain ?

L’article 20 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a créé et défini le régime juridique des pôles métropolitains. Cet article est codifié aux articles L. 5731-1 à L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Le pôle métropolitain est un établissement public. Il appartient, en vertu de l’article L. 5711-1 du CGCT, à la catégorie des groupements de collectivités territoriales. Il est précisément qualifié de syndicat mixte (insertion d’un nouveau titre III «Pôle métropolitain» dans le livre VII «Syndicat mixte» de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales).

Le pôle métropolitain est soumis, en application de l’article L. 5731-3 du CGCT, aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés (prévues à l’article L. 5711-1). Son fonctionnement est régi par les articles L. 5731-1 à 5731-3, par celles non contraires prévues par les articles L. 5711-1 et suivants et enfin par les dispositions prévues par le chapitre premier (dispositions communes aux EPCI) et le chapitre II (syndicats de communes) du titre I du livre deuxième de la cinquième partie du CGCT auxquelles l’article L 5711-1 du CGCT renvoie.

 

La création d'un pôle métropolitain doit-elle être prévue dans le schéma départemental de coopération intercommunale ?

Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) élaboré en application de l’article L. 5210-1-1 du CGCT, ne peut, s’agissant des syndicats mixtes, proposer que des fusions, des modifications de périmètre ou des dissolutions de syndicats existants.

En conséquence, la création d’un pôle métropolitain n’a pas à faire l’objet d’une proposition dans le cadre du schéma. Néanmoins, il est nécessaire d’apprécier la compatibilité de tout projet de création de pôle métropolitain avec les orientations en matière de rationalisation fixées par l’article L. 5210-1 du CGCT conformément à l’obligation posée par l’article L. 5111-6 de ce même code.

 

Quelle est la procédure de création des pôles métropolitains ?

La création d’un pôle métropolitain est opérée suivant les règles posées par l’article L.5731-2 du CGCT.

Elle se déroule en quatre étapes :

1. Initiative de la création

  • Seuls les organes délibérants d’EPCI à fiscalité propre peuvent engager une procédure en vue de la création d’un pôle métropolitain. Bien que la loi ne le précise pas, il est nécessaire que la demande de création émane, pas forcément de manière concomitante, de l’ensemble des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés. Pour amorcer un tel projet, il est souhaitable que le préfet soit saisi de délibérations des conseils communautaires demandant expressément la mise en place d'un pôle, en précisant par ailleurs ses futurs membres.
  • Le préfet ne peut pas être à l’origine d’une telle création, pas plus que la Commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), ou les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre.

2. Avis préalables

  • De l’assemblée délibérante de chaque département et de chaque région dont font partie les communes intéressées :

    Une fois adressée la demande de création d’un pôle métropolitain au(x) préfet(s) concerné(s), celui du département où il est envisagé que le pôle métropolitain ait son siège doit notifier ce projet au conseil général et au conseil régional sur le territoire desquels se trouvent les communes intéressées. Ces conseils disposent ensuite de trois mois pour rendre un avis simple sur le projet. Cet avis ne lie pas le préfet. A défaut de délibération, l’avis est réputé favorable.

  • De la CDCI :

    Le pôle métropolitain n’est pas cité expressément comme devant, pour sa constitution, faire l’objet d’un avis de la CDCI. Néanmoins, le pôle étant un syndicat mixte, la consultation de la CDCI est obligatoire (par application de l’article L. 5211-45 relatif à la constitution de la CDCI sur tout projet de création d’un syndicat mixte, issue du renvoi du 1er alinéa de l’article L. 5731-3 à l’article L. 5711-1).

    En conséquence, lorsqu’un projet prévoit la création d’un pôle métropolitain entre des EPCI à fiscalité propre appartenant à des départements ou à des régions différents, il convient que chaque préfet de département concerné saisisse sa CDCI.

    Dans une telle hypothèse, deux solutions alternatives s’offrent alors : soit, chaque préfet saisit séparément la CDCI de son département ; soit, les préfets font utilisation de l’article R. 5211-36 et réunissent les CDCI en formation interdépartementale sous la présidence conjointe des préfets concernés.

    L’avis rendu par la CDCI est un avis simple, sans possibilité d’amendement.

    Il est préférable de réunir la CDCI une fois expirée la période de consultation des conseils généraux et du conseil régional, de sorte que les avis de ces collectivités soient connus et fermes et qu’il ne puisse pas être allégué que les membres de la CDCI ne se sont pas prononcés en connaissance de cause.

3. Accord

La création d’un pôle métropolitain est autorisée par accord unanime des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre exprimé par leur organe délibérant. L’accord doit être formellement exprimé. L’absence de délibération ne vaut pas accord.


4. Décision

La création est autorisée par arrêté du préfet du département siège de l’EPCI à fiscalité propre dont la population est la plus importante.

Selon que cet EPCI est situé ou non dans le même département que celui où le pôle métropolitain aura son siège, le préfet compétent pour prendre l’arrêté de création ne sera pas ainsi nécessairement celui ayant procédé à la consultation des conseils généraux et des conseils régionaux intéressés par le projet.

Le préfet n’est pas en situation de compétence liée. Il dispose d’un pouvoir d’appréciation exercé sous le contrôle du juge.

 

Quels sont les membres des pôles métropolitains ?

Seuls peuvent faire partie d’un pôle métropolitain des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La création est subordonnée au respect de critères différents suivant que le pôle est situé en zone frontalière ou non.

 

 Seuils démographiquesEPCI centreEnsemble d'un seul tenant et sans enclave
Zones non frontalières Ensemble de plus de 300 000 habitants de plus de 150 000 habitants Non
Zones frontalières Ensemble de plus de 300 000 habitants de plus de 50 000 habitants, limitrophe d'un Etat étranger Oui

 

Y a-t-il des exclusions géographiques à la création des pôles métropolitains ?

Il ne peut pas être créé de pôle métropolitain en région Ile-de-France.

 

Un EPCI à fiscalité propre peut-il appartenir à plusieurs pôles métropolitains ?

Rien n’interdit à un EPCI à fiscalité propre d’adhérer à plusieurs pôles métropolitains dès lors qu’il adhère au titre de compétences différentes.

En effet, selon le principe d’exclusivité, une compétence ne peut être transférée qu’à un seul établissement public. L’adhésion à plusieurs pôles est donc possible pour des compétences qui doivent obligatoirement être différentes.

Le moyen le plus transparent de gérer des adhésions à plusieurs pôles est que ceux-ci instituent des compétences à la carte et que l’adhésion de chaque EPCI de chaque pôle à telle compétence soit précisément définie.

 

Un pôle métropolitain peut-il adhérer à un organisme de coopération transfrontalière ?

Un pôle métropolitain peut adhérer à un groupement local de coopération transfrontalière « district européen » créé sur le fondement de l’article L. 1115-4-1 du CGCT ou à un « groupement européen de coopération territoriale » (GECT) créé sur le fondement de l’article L. 1115-4-2 du CGCT.

 

Un pôle métropolitain frontalier doit-il être strictement limitrophe d'une frontière ?

La juridiction administrative interprète strictement la notion de collectivités limitrophes. Ainsi, dans un arrêt du Conseil d’Etat n° 203798 du 4 avril 2001 « Conseil départemental de l’ordre des médecins des Alpes-de-Haute-Provence », le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur la notion de départements limitrophes en précisant que trois départements sont « limitrophes entre eux » lorsque chacun d’eux est limitrophe des deux autres.

Le terme de limitrophe doit ainsi devoir être entendu comme « qui a une frontière commune ». Le pôle métropolitain frontalier doit donc être strictement limitrophe d’une frontière.

 

Quel est le préfet compétent pour assurer les contrôles de légalité et budgétaire ?

Le préfet compétent est celui du département siège du pôle.

 

end faq

 

Les compétences des pôles métropolitains

Quelles sont les compétences des pôles métropolitains ?

Les compétences des pôles métropolitains sont limitativement énumérées par la loi à l’article L. 5731-1 du CGCT.

En effet, le pôle métropolitain est constitué en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière :

  • de développement économique
  • de promotion de l’innovation
  • de promotion de la recherche
  • de promotion de l’enseignement supérieur et de la culture
  • d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle
  • de développement des infrastructures et des services de transport au sens des articles L. 1231-10 à L. 1231-13 du code des transports

afin de promouvoir « un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infra-départemental et infra-régional ».

Ainsi, les compétences des pôles métropolitains recouvrent des actions d’intérêt métropolitain dans les domaines expressément mentionnés par la loi.

 

Que recouvre la compétence transport ?

Le renvoi aux dispositions du code des transports permet d’envisager plusieurs niveaux d’exercice de cette compétence par un pôle métropolitain pour autant qu’il s’agisse de compétences détenues par les EPCI membres du pôle.

Ainsi, la compétence peut s’exercer :

  • en matière de coordination des services de transport dont les membres du pôle sont AOT (mise en place d’un système d’information des usagers, tarification coordonnée).
  • en matière d’organisation des services publics réguliers et des services à la demande, en lieu et place des membres du pôle. Ce dernier devient alors AOT.

 

Le pôle métropolitain doit-il prendre toutes les compétences énumérées par la loi ?

L’article L. 5731-1 du CGCT n’impose pas la dévolution au pôle métropolitain des compétences dans tous les domaines énumérés. Il peut y avoir un choix opéré au sein de la liste fixée par la loi.

 

Le pôle métropolitain peut-il avoir des compétences non énumérées par la loi ?

Il ressort de la formulation de la loi que les compétences du pôle métropolitain sont exclusives. Par conséquent, en dehors des champs de compétences possibles prévus par l'article L.5731-1 du CGCT, un pôle métropolitain ne peut pas être investi de compétences supplémentaires.

 

Comment se définit l'intérêt métropolitain ?

Les compétences transférées doivent être subordonnées à la définition d’un intérêt métropolitain. Cet intérêt est défini par les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre membres du pôle par délibérations concordantes.

L’organe délibérant du pôle n’est donc pas compétent pour définir l’intérêt métropolitain des compétences transférées. Il ne peut pas y être habilité par ses statuts.

La loi ne fixe pas de délai pour définir l’intérêt métropolitain. Néanmoins, pour que le pôle puisse agir, cet intérêt doit être défini dans des délais rapides dès sa constitution, voire même par les délibérations concordantes des EPCI à fiscalité propre se prononçant sur la création du pôle et sur ses statuts.

En effet, l’intérêt métropolitain, qui accompagne chacune des compétences du pôle, constitue un élément déterminant de sa capacité d’action.

 

Un pôle métropolitain peut-il exercer des compétences à la carte ?

Les pôles métropolitains sont soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés.

L’article L. 5212-16 qui organise le fonctionnement des syndicats de communes à la carte est applicable, par renvoi, aux pôles métropolitains (articles L. 5731-3 et L. 5711-1 du CGCT).

En cas de constitution d’un pôle à la carte, les statuts doivent obligatoirement organiser le fonctionnement de la carte en précisant les actions obligatoires, celles optionnelles, les modalités de leur transfert et de leur reprise éventuelle et les règles de gouvernance du pôle.

 

end faq

 

Le fonctionnement des pôles métropolitains

Comment s'effectue la répartition des sièges ?

Les modalités de répartition des sièges entre les EPCI membres du pôle métropolitain au sein de l’assemblée délibérante sont fixées par les statuts du pôle métropolitain.

Toutefois, en application du deuxième alinéa de l’article L. 5731-3 du CGCT, elles sont dérogatoires par rapport aux règles applicables aux syndicats mixtes prévues à l’article L. 5711-1 du CGCT (par renvoi de l’article L. 5212-7 du CGCT) dans la mesure où elles doivent obligatoirement respecter une double condition :

  • elles doivent tenir compte du poids démographique de chacun des membres du pôle sans qu’il soit donc impératif de procéder à une répartition strictement proportionnelle à la population, ni strictement égalitaire comme pour les syndicats de communes (article L. 5212-7 du CGCT).
  • chaque EPCI dispose d’au moins un siège et aucun EPCI ne peut disposer de plus de la moitié des sièges.

 

Comment s'effectue la désignation des délégués ?

L’article L. 5731-3 du CGCT prévoit que le pôle métropolitain est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes fermés fixées à l’article L. 5711-1. Par le jeu des renvois d’articles, la désignation des délégués des pôles métropolitains doit ainsi s’opérer en application de l’article L. 5212-7.

L’article L. 5212-7 prévoit que les membres du conseil syndical sont désignés par le conseil municipal des communes membres. Par transposition aux syndicats mixtes, donc aux pôles métropolitains, ce sont les organes délibérants des EPCI qui désignent leurs délégués au comité du syndicat.

En ce qui concerne l’élection des délégués des EPCI composant le pôle au comité du syndicat mixte, le choix de l’organe délibérant peut porter sur l’un de ses membres ou sur tout conseiller municipal d’une commune membre, en application des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 5711-1 du CGCT.

Au regard de telles règles, les statuts ne peuvent pas limiter le libre choix des organes délibérants des EPCI membres du pôle en les contraignant dans la désignation de leurs délégués, en attribuant d’office un siège à une commune particulière (commune centre par exemple) ou en désignant la personne qui occupera ce siège (le maire par exemple).

 

Quelles sont les règles applicables à la désignation du président et du bureau ?

Les dispositions relatives au président d’un établissement public de coopération intercommunale définies par les articles L. 5211-9 à L. 5211-9-1 du CGCT sont applicables au président du pôle métropolitain par application des dispositions combinées des articles L. 5731-3 et L. 5711-1 du CGCT.

De même, l’article L. 5211-10 relatif à la composition du bureau, à la durée du mandat de ses membres et aux délégations susceptibles de lui être attribuées est applicable au bureau du pôle métropolitain.

En ce qui concerne le fonctionnement du bureau, le pôle métropolitain est soumis, par renvoi de l’article L. 5711-1, aux règles communes applicables aux EPCI et à celles relatives aux syndicats de communes. L’article L. 5211-2 qui est ainsi applicable soumet le président et les membres du bureau aux dispositions relatives au maire et aux adjoints et donc à l’article L. 2122-4.

Le président et les membres du bureau sont élus par le comité syndical parmi ses membres au scrutin secret et à la majorité absolue. L’article L. 2122-7 précise la procédure en prévoyant trois tours de scrutin, l’élection étant acquise lors des deux premiers tours à la majorité absolue, et au troisième tour à la majorité relative.

 

L'adhésion de nouveaux membres après la création du pôle métropolitain est-elle possible ?

L’adhésion de nouveaux membres est possible par accord unanime des EPCI à fiscalité propre qui constituent le pôle.

En effet, par l’application combinée de l’article L. 5733-3 et, par renvoi de l’article L. 5711-1, les pôles métropolitains sont soumis à la disposition de droit commun prévue par l’article L. 5211-18 du CGCT relative à l’extension du périmètre des EPCI. Or, aux termes de cette dernière disposition, l’admission est subordonnée à l’accord des membres exprimé « dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création ». En l’espèce, la création des pôles métropolitains étant subordonnée à un accord unanime, l’unanimité est également exigée en cas d’extension de périmètre des pôles.

Cette adhésion emporte transfert des compétences détenues par l’EPCI au bénéfice du pôle dans l’intégralité des missions qu’il détient ou, le cas échéant, si le pôle est doté de compétences à la carte, l’EPCI entrant doit choisir les compétences auxquelles il entend souscrire.

 

Le pôle métropolitain peut-il acquérir des compétences après sa création ?

Une extension des compétences du pôle peut être organisée après sa création dès lors qu’est concernée une des compétences énumérées à l’article L. 5731-1.

Aucune disposition du CGCT sur les pôles métropolitains ne définit les conditions suivant lesquelles est opérée l’extension de ses compétences. Elle doit normalement se faire par application des règles du parallélisme des formes, par délibérations concordantes des membres du pôle et non selon des règles fixées par les statuts.

 

Comment un membre peut-il se retirer d'un pôle métropolitain ?

A l’instar de la procédure d’adhésion de nouveaux membres, le retrait de membres du pôle métropolitain est également soumis à un accord unanime des EPCI à fiscalité propre composant le pôle.

 

Quelle est la procédure de dissolution d'un pôle métropolitain ?

La dissolution d’un pôle métropolitain est opérée suivant la procédure prévue par l’article L. 5212-33 du CGCT et dans les conditions fixées aux articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 du CGCT.

Le pôle métropolitain est dissous :

  • soit de plein droit à l’expiration de la durée fixée par la décision institutive ou à l’achèvement de l’opération qu’il avait pour objet de conduire ou lorsqu’il ne compte plus qu’un membre.
  • soit par le consentement de tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressés.

Il peut également être dissous :

  • soit sur la demande motivée de la majorité de ses membres par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés.
  • soit d’office par un décret rendu sur l’avis conforme du Conseil d'Etat.

Par ailleurs, le pôle métropolitain qui n’exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissous par arrêté préfectoral après avis des organes délibérants des EPCI membres. Cet avis est réputé favorable s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de trois mois suivant la notification de la proposition de dissolution faite par le ou les représentants de l’Etat (article L. 5711-1 par renvoi à l’article L. 5212-34).

L’arrêté ou le décret de dissolution détermine, dans le respect des dispositions des articles L. 5211-25-1 et L. 5211-26 et sous la réserve des droits des tiers, les conditions dans lesquelles le pôle métropolitain est liquidé.

La répartition des personnels concernés entre les membres est soumise, pour avis, aux commissions administratives paritaires compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les membres attributaires supportent les charges financières correspondantes.

 

end faq

 

Les ressources des pôles métropolitains

Quelles sont les ressources des pôles métropolitains ?

Les dispositions financières applicables aux syndicats de communes (article L. 5212-18 du CGCT), et par renvoi de l’article L. 5711-1 du CGCT aux syndicats mixtes fermés, sont applicables aux pôles métropolitains.

Ainsi, les recettes du budget du pôle comprennent :

  • la contribution des membres associés
  • le revenu des biens, meubles ou immeubles, du syndicat
  • les sommes qu’il reçoit des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d’un service rendu
  • les subventions de l’Etat, de la région, du département et des communes
  • les produits des dons et legs
  • le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés ou aux investissements réalisés
  • le produit des emprunts.

En ce qui concerne la contribution des membres associés, celle-ci est obligatoire pendant la durée du pôle et dans la limite des nécessités du service telle que les décisions du pôle l’ont déterminée (article L. 5212-20 du CGCT).

 

Quelle forme peut prendre la contribution des EPCI membres au financement du pôle ?

Il ne peut s’agir que de contributions budgétaires. La loi de finances rectificatives pour 2011 a expressément exclu la possibilité pour les pôles métropolitains de lever des contributions fiscalisées.

 

Les exonérations permanentes de bâti foncier bénéficient-elles aux pôles métropolitains ?

Oui, les immeubles appartenant aux pôles métropolitains bénéficient des exonérations permanentes de foncier bâti prévues par l’article 1382 du code général des impôts.

 

A la création d'un pôle métropolitain, quel est le délai pour voter un nouveau budget ?

Un pôle métropolitain dispose d’un délai de trois mois à compter de sa création pour adopter son budget.

 

end faq